Cidefe-Normandie
Modernisation
de l’action publique et d’affirmation des métropoles
Intervention
à Rouen de Didier Nicolini, Collaborateur du groupe CRC au Sénat
Permettez-moi
tout d’abord que je commence mon intervention par une information sur la
procédure parlementaire en cours sur ce projet de loi.
Le
texte sur la modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles
n’est pas encore définitivement adopté.
Après
une deuxième lecture au Sénat, il doit retourner devant l’assemblée nationale.
Ce
serait pour le 10 décembre.
Nous
n’avons aucun doute sur le fait que l’assemblée, modifiera le texte du sénat.
Il
y aura donc, à la mi-décembre, une Commission Mixte Paritaire, qui réuni 7
députés et 7 sénateurs, pour tenter de trouver un accord sur un texte commun.
Mais
il n’est pas sûr qu’ils y parviennent, car il existe tout de même des
divergences entre les deux chambres, tout particulièrement sur la place, le
rôle et le fonctionnement des
Conférences territoriales de l’action publique.
Cependant
il faut savoir que d’ores et déjà 11 articles ont été définitivement supprimés
et 45 autres ont été adoptés.
En
effet sur l’essentiel des mesures portées par ce texte gouvernemental, une
majorité politique s’est constituée, dépassant les partis de la majorité
gouvernementale. En effet si nous avons voté contre, certains sénateurs
centristes et même UMP ont voté pour, tandis que l’immense majorité de ces
derniers s’abstenaient pour faire passer ce projet.
Il
faut dire que ce texte marche dans les traces de la loi de 2010, que nous
avions combattus et va plus loin encore dans la mise en concurrence des
territoires, en organisant le choc des territoires.
Il
s’agit en fait d’une loi réorganisant complètement l’action publique,
c’est-à-dire ses structures et ses procédures, pour parvenir à la maitrise et à
la réduction de la dépense publique et répondre ainsi aux injonctions de la
commission de Bruxelles.
Plus
perceptible encore dans les prochains textes annoncés, en particulier le
prochain sur » les régions « ,
l’Etat décide de se désengager de nombreuses compétences.
Cette
territorialisation de l’action publique, mis en œuvre avec ces textes, verrait
le pouvoir central ne plus être en capacité d’intervenir dans de nombreux
domaines, tout particulièrement en matière de développement économique, ce qui
a pour conséquence de ne plus fixer comme objectif à l’action publique,
l’aménagement équilibré et harmonieux de nos territoires.
Mais
sans attendre ce deuxième texte, les bases nouvelles de ce désengagement, et de
cette territorialisation, se trouvent présentes dès le premier, par le biais
d’un simple article, l’article 2 du projet, créant un nouvel article au Code
Général des Collectivités territoriales : l’article L.1111-8.
En
effet celui-ci prévoit que dorénavant l’Etat peut transférer par délégation, à
toute collectivité territoriale, qui en fera la demande, des compétences qui
sont de son ressort.
Par
ce biais, les politiques publiques, y compris nationales pourront ne plus être
mise en œuvre de la même façon à Brest, à Paris, à Toulouse ou à Rouen.
Par
ailleurs, dès ce premier texte, il organise le désengagement de l’Etat dans la
gestion des fonds européens en les transférant aux régions.
Dans
le même temps où il organise cette territorialisation de l’action publique, le
gouvernement crée aussi les conditions d’un plus grand encadrement de l’action
des collectivités territoriales.
Il
instaure, en effet, un ensemble de procédures visant à mettre chacune d’entres
elles, sous le contrôle des autres, et fixe le cadre régional comme étant
périmètre de ces procédures d’encadrement.
C’est
ainsi que le gouvernement souhaite mettre en place les conférences
territoriales de l’action publique élaborant des schémas régionaux,
prescriptifs, s’imposant à toutes les collectivités territoriales, dans les
différents secteurs partagés de l’action publique locale.
C’est d’ailleurs un point de désaccord entre les
sénateurs et les députés.
Ces
derniers souhaitent, avec le gouvernement, que ces conférences territoriales et
les schémas qu’elles mettraient en place s’imposent aux départements et aux
communes.
Pour
y parvenir il sanctionnerait financièrement les communes qui refuseraient d’inscrire
leur action dans ces schémas, en leur refusant toutes subventions régionales et
départementales.
Les
sénateurs quant à eux pensent que ces conférences doivent être un lieu de
dialogues entre les collectivités territoriales, qui pourront ensuite mettre en
œuvres, si elles le souhaitent, des actions communes sous la forme de
conventions.
Ce
positionnement est soutenu sur tous les bancs du sénat, donc par notre groupe.
Aussi,
il sera sans doute difficile de parvenir à un accord entre le sénat et les
députés sur cette question, lors de la commission mixte paritaire dont je vous
ai parlé parler.
Nous
refusons cet encadrement de l’action publique, voulue par le gouvernement, avec
les conférences territoriales, d’autant que cet encadrement est par ailleurs
renforcé par la mise en place de chef de filât, attribué à certaines
collectivités, dans certains domaines, leur conférant le pouvoir d’organiser
l’action publique des autres niveaux et non de la coordonner comme nous
l’aurions souhaité et que nous avons proposé.
Cette
volonté de recentralisation, ou plutôt de concentration des pouvoirs locaux,
avec les conférences territoriales et les chefs de filât se trouve encore
renforcée, au niveau local, par le développement des intercommunalités, amorcé
par la réforme Sarkozy et amplifiée avec ces textes. Pour renforcer cette
concentration au niveau local ce texte s’appui sur une double action.
D’une
part ces textes, surtout le troisième, renforcent les compétences transférées
et transférables des communes vers leurs intercommunalités.
D’autre
part, ils développent le nombre des intercommunalités les plus intégrées, telles
les communautés urbaines qui pourront être créées dès 200 000 habitants au lieu
de 400 000 actuellement.
Elles
pourraient être au nombre de 42, au lieu des 17 actuelles, qui pour la plupart
vont devenir des métropoles.
Par
ailleurs les compétences obligatoires de ces communautés seront élargies.
Cette
intégration communale forcées, que nous combattons, sera par ailleurs encore
plus importante avec les Métropoles.
Créées
par la loi de 2010, elles vont pouvoir, avec ce texte, être plus nombreuses
et auront des compétences beaucoup plus
importantes.
Il
s’agit en fait d’intercommunalités presque totalement intégrées, en tout cas
beaucoup plus que ne le prévoyait la loi de Sarkozy, en 2010.
Ce
faisant les communes de ces aires urbaines vont perdre l’essentiel de leurs
pouvoirs d’intervention.
Cela
va concerner près de 5000 communes et près de 30 millions d’habitants.
Enfin,
par-delà le droit commun en faveur d’une intégration communale renforcée, ce
texte met en place, par la loi, trois métropoles à statut particuliers à Paris,
Lyon et Marseille.
La
forme de Lyon, qui devient une collectivité de plein exercice, absorbant une
partie du territoire du département du Rhône, est considérée comme la plus
abouties et désignée comme étant l’exemple à suivre.
Enfin
pour s’assurer que cette territorialisation de l’action publique et de
concentration des pouvoirs n’entrainent pas des dépenses supplémentaires, le
gouvernement laisse en l’état le
pouvoir fiscal réduit des collectivités territoriales et s’apprête à diminuer
l’enveloppe globale des dotations de 1,5 milliard en 2014 et autant en 2015.
La
ministre Escoffier vient même d’annoncer, en commission des finances de
l’Assemblée, que cette réduction pourrait se poursuivre en 2016 et 2017. Si tel
était le cas, ce ne sont plus 4,5 milliards qui seraient ponctionnés mais 15
milliards si les ponctions restaient de même niveau.
De
plus vu l’accroissement du nombre d’intercommunalités avec la loi de 2010 et le
changement de leur statut, puisque toutes deviennent des intercommunalités à
fiscalité propre, et d’autre part vu l’augmentation du nombre de communautés
d’agglomération, de communautés urbaines et de métropoles, la part des
dotations d’intercommunalités va augmenter au sein de l’enveloppe globale.
D’autre
part chacun sait qu’au nom de la solidarité, les dotations de péréquations
tendent à augmenter.
Aussi
en prenant tous ces paramètres, l’enveloppe globale des dotations diminuant,
nous sommes assurés que les dotations de bases, versées aux communes, vont
durablement et fortement baisser, réduisant toujours plus leur capacité
d’intervention.
Enfin
avec cette loi, le gouvernement introduit un nouveau paramètre dans le calcul
des dotations, en introduisant un indice de mutualisation, pour soutenir
financièrement cette démarche et mieux l’imposer aux communes.
Ce
faisant, dans le domaine institutionnel, il pourra alors être fait ce qui a été
fait avec de grands services publics pour les privatiser.
Il
suffit de ne pas leur donner les moyens nécessaires pour se développer et
répondre aux besoins des usagers, pour pouvoir ensuite remettre en cause leur
pertinence et organiser leur disparition.
C’est
une façon douce d’organiser l’évaporation des communes.
Mais
c’est aussi une contrainte forte pour pousser les communes à transférer
toujours plus de compétences à leur intercommunalité, avec les services et donc
les personnels qui les gèrent.
C’est
aussi un puissant motif pour les forcer à développer la mutualisation des
services entre collectivités territoriales, car de ce point de vue tout va
devenir possible.
Il
ne s’agit pas seulement des services de compétences transférées, mais ceux
gérant des missions supports.
Tout
service pourra être mutualisé, y compris les états civils et les cimetières.
Par
delà la perte que cela représentent en terme de services publics de proximité
et donc de retrait au détriment des populations, nous avons dénoncé le plan
sociale que cela représenterait en terme d’emploi public de proximité.
D’ailleurs
un article voté à l’assemblée, adopté aussi au sénat, prévoit que les agents
touchés par ses réorganisations qui se retrouveraient sans affectations
seraient tenue de suivre les formations leur permettant de réorienter leurs
carrières.
C’est
bien la preuve qu’il y aura des agents dans cette situation.
D’autre
part que vont devenir les contractuels dans ces bouleversements, ils seront
sans aucun doute les premiers à perdre leur emploi.
Enfin
combien de départ en retraite seront compensés ? peu sans doute.
D’autre
part, autant dans la loi de 2010 que dans le texte du gouvernement
d’aujourd’hui, nous avions obtenu que dans les cas de transferts de personnel,
liés aux compétences transférées ou à l’occasion d’une mutualisation de
service, les agents gardent leur régime indemnitaire.
Or,
en deuxième lecture au sénat, le texte a été modifié sur cette question.
En
effet, à la demande du sénateur Delebarre, le texte initial qui prévoyait que
les agents, je cite : » conservent, s’ils y ont intérêt, le bénéfice du
régime indemnitaire qui leur était applicable » a été transformé par une
mesure d’une tout autre nature qui prévoit dorénavant que les agents, je cite :
» bénéficient, à titre individuel, d’un maintien de rémunération, si leur
régime indemnitaire était plus favorable « .
Ainsi
on ne parle plus de reconnaissance de qualification, de compétences ou de
fonction, liées aux régimes indemnitaires, mais de niveaux de salaires, avec si
nécessaire une prime compensatrice, dont l’évolution n’est nullement prévue.
Certes
la question salariale est essentielle pour les agents, mais la reconnaissance
de leur qualification, de leur savoir faire et surtout de leur fonction est
tout aussi important pour eux qui verront leur parcours professionnel
bouleverser.
Voila
de façon synthétique ce qui me semble être au cœur des enjeux de ce projet de
loi et de ceux qui vont suivre.
Certes
bien d’autres mesures vont aussi impacter l’action des communes, en particulier
par exemple le développement des pôles métropolitains et la création de pôles
ruraux.
Cependant
et c’est notre principale critique sur la mise en place de ces pôles, les
commune sont totalement ignorées dans les démarches de construction de ceux-ci.
Enfin,
une mesure très importante a été introduite par le sénat dans ce texte et qui
représente un risque pour nos communes.
En
effet la compétence » Gestion des milieux aquatiques et prévention des
inondations » est transféré aux communes, qui les transféreront à leurs
intercommunalités.
Ce
point mériterait une intervention spécifique, que je ne peux faire ici.
Cependant
si cette mesure est finalement adoptée, les élus et les futurs élus devront
aller voir de plus près ce qu’il en est.
Voila,
il me semble que je vais fais le tour de ce projet de loi mais si vous le
permettez je vais vous présenter un peu plus précisément les aspects de la loi
concernant les métropoles, puisque la communauté d’agglomération de Rouen
pourrais le devenir.
D’abord
donc pour devenir une métropole il faut être une intercommunalité de 400 000
habitants au moins et être inscrit dans une aire urbaine définie par l’INSEE de
650 000 habitants.
Ou
bien être une interco de 400 000 habitants ayant en son sein un chef lieu de région ou être au centre
d’une zone d’emploi de plus de 400 000 habitants.
Ensuite
la création d’une métropole est prononcée par décret, et ce sans limitation de
durée.
Pour
cette création il faut dit le texte du sénat qu’une majorité se soit
exprimée après consultation des
conseils municipaux des communes membres de l’interco existante.
Le
groupe CRC a proposé d’ajouter après consultation de la population.
Mais
le gouvernement et l’assemblée souhaitent que ce soit une transformation
automatique des intercos existantes, qui satisfont aux critères définis par la
loi.
Nous
sommes bien sûr d’autant plus contre cette automaticité.
Les
compétences de ces intercos seront très importantes. En dresser la liste ici
serait fastidieux, il y en a trois pages.
Mais
il faut savoir que si des agglos comme celle de Rouen, par exemple, gèrent déjà
un grand nombre de compétences, elles le font pour l’essentiel à partir de la
définition de leur intérêt communautaire.
Or
cette fois, dans une métropole, ce n’est plus le cas. Ce sont l’ensemble des compétences communales, de les domaines
définis, qui remontent à la métropole, sauf quelques exceptions comme la
réalisation et la construction d’équipements sportifs.
Mais
par exemple la création l’aménagement et l’entretien de toute la voirie du
territoire remonte à la métropole, tout comme toutes les politiques publiques
dans le domaine du logement, ou les politiques de la ville
Par
ailleurs l’Etat pourra déléguer à la métropole la quasi-totalité de ses
compétences en matière de logement.
Les
départements devront transmettre aux métropoles un certain nombre de leur
compétence, dont certaines relavant de leur action sociale et les régions
pourront elles aussi passer convention avec les métropoles pour leur transférer
certaines compétences.
En
matière d’organisation démocratique, la métropole est dirigée par un Conseil
métropolitain représentant les communes membres, suivant les normes de
représentation définie pour les intercos par la loi de 2010.
Le
gouvernement a proposé qu’à partir de 2020 les conseillers métropolitains
puissent être en partie élus au suffrage universel direct. Le sénat a rejeté
cette mesure. Mais on ne sait pas si l’assemblée ne va pas la rétablir
Le
Conseil métropolitain élira en son sein son président et ses vice-présidents et
installera une commission permanente au scrutin de liste.
Une
conférence métropolitaine sera, par ailleurs, créée.
Présidé
par le président du Conseil de la métropole cette conférence métropolitaine
réunira les maires des communes membres, au moins deux fois par an.
Enfin
un conseil de développement sera installé auprès de la métropole.
Voici
donc à grand trait le cadre juridique des métropoles.
En
m’excusant d’avoir été trop long, je me permettrais de terminer sur une note
d’optimisme.
En
effet après tout ce que je viens de transcrire de ce que sera le cadre futur de
l’action municipale, on peut se dire qu’il ne va pas rester grand-chose à nos
élus pour agir en faveur des besoins et des attentes des populations qu’il
représente.
En
tout cas tel est bien l’objectif recherché.
Mais
d’abord l’histoire n’est jamais écrite d’avance, et la mise en œuvre de cette
politique sera difficile.
Beaucoup,
par delà notre sensibilité s’interrogent, pour le moins, sur les objectifs
recherchés et les conséquences.
Le
congrès de l’AMF, qui vient de se tenir, en porte témoignage.
Par
ailleurs les conditions de mise en œuvre écrites dans la loi, c’est une chose,
leur application en est une autre.
Même
si l’espace d’intervention se réduit, il existe encore des possibles,
s’appuyant sur notre démarche politique en faveur du développement de
l’intervention citoyenne.
Suivant
le principe qui veut que, ce qui n’est pas interdit est autorisé, alors un
espace d’intervention s’ouvre pour mobiliser les citoyens et faire jouer au
élus locaux le rôle que l’on souhaite leur voir jouer, en matière de résistance
et de rassemblement, pour défendre les intérêts de leur population et de leur
territoire.
C’est,
me semble-t-il, ce qui est à l’ordre du jour de votre rencontre d’aujourd’hui.
Aussi
j’espère vous avoir été utile.
Merci
de votre attention.
