du 29 septembre 2010

Le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’Etat a présenté, avec la ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, le projet de loi de finances pour 2011.

Construit dans un contexte de reprise économique (on prévoit +1,5% de croissance en 2010 et + 2% en 2011 après -2,6% en 2009), ce budget poursuit la stratégie de maîtrise des déficits tout en accompagnant la reprise de l’activité.

I. Le budget 2011 met en oeuvre un effort sans précédent de maîtrise des dépenses. Il se caractérise pour la première fois par une stabilisation en valeur des dépenses, hors charge de la dette et pensions (« zéro valeur hors dette et pensions »). Cette norme a un effet vertueux : elle empêche le recyclage en dépenses courantes des économies induites, pour le budget de l’Etat, par la réforme des retraites ; de fait, elle permet à la dépense totale de l’Etat sur le périmètre de la norme élargie (budget général y compris dette et pensions, et prélèvements sur recettes) de progresser moins vite que l’inflation (-0,2% en volume).

Pour autant, les publics les plus fragiles seront protégés : les règles du revenu de solidarité active seront préservées, de même que les autres minimas sociaux financés par le budget de l’Etat. La préparation de l’avenir est en outre clairement affirmée comme une priorité, ce que traduisent la progression du budget de la recherche et le fait qu’universités et opérateurs de recherche seront exonérés de toute suppression d’emplois. En outre, le programme d’investissements d’avenir de 35 Md€ entrera pleinement dans sa phase opérationnelle en 2011.

La stabilisation des dépenses est obtenue grâce à l’application de normes transversales sur les dépenses de fonctionnement et d’intervention (-5%), y compris celles des opérateurs, et à la poursuite du non remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux (soit -31.600 emplois). Elle est permise par la mise en oeuvre des réformes et économies décidées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.

Les collectivités territoriales sont associées à cet effort. Les dotations que l’Etat leur verse seront également stabilisées en valeur.

II. Le déficit budgétaire connaîtra en 2011 une réduction historique.

Le déficit prévisionnel pour 2010 s’établit à 152 milliards d’euros, soit le niveau prévu au moment du vote de la troisième loi de finances rectificative en mai dernier. Les recettes fiscales sont en effet globalement conformes aux attentes ; la norme de dépense de l’Etat sera respectée.

Le déficit du projet de loi de finances pour 2011 s’élève quant à lui à 92 milliards d’euros en diminution de 60 milliards d’euros par rapport à la prévision pour 2010. Cette amélioration du déficit rend compte des efforts accomplis en matière de maîtrise des dépenses, de l’amélioration des recettes liée à la reprise de l’activité et des suppressions de niches ou autres mesures fiscales qui bénéficient au budget de l’Etat. Elle résulte aussi de l’achèvement de la mise en place des dépenses d’avenir et d’autres facteurs (fin du plan de relance de l’économie, transition liée à la réforme de la taxe professionnelle) qui ont pesé sur le déficit budgétaire en 2010 et qui ne se retrouvent pas en 2011.

Au total, cet effort contribue à sécuriser le passage du déficit public de 7,7% du produit intérieur brut en 2010 à 6,0% en 2011, ceci constituant pour le Gouvernement français un impératif quel que soit le taux de croissance effectivement constaté en 2011.

III. Les mesures fiscales du projet de loi de finances pour 2011 sont articulées autour de deux priorités : participer à l’effort de maîtrise des déficits publics et de financement de notre système de solidarité par des mesures de réduction et de rationalisation des dépenses fiscales et poursuivre les réformes structurelles engagées depuis 2007 pour mettre notre système fiscal au service de l’économie et de la croissance.

Pour mettre en oeuvre le premier de ces objectifs, le Gouvernement entend privilégier la réduction des dépenses fiscales plutôt que des augmentations généralisées d’impôts.

Compte tenu de ces orientations, le projet de loi propose un ensemble de réductions et de suppressions de dépenses fiscales et de niches sociales visant à financer la réforme des retraites, la dette sociale et le déficit du budget de l’Etat et de la Sécurité sociale.

Outre la reprise des mesures fiscales annoncées lors de la présentation du projet de loi portant réforme des retraites, le projet de loi propose une série de mesures visant essentiellement le secteur de l’assurance, qui permettent de financer la dette sociale. Il est par ailleurs proposé de simplifier le régime de la déclaration d’impôt sur le revenu des couples afin de rétablir la progressivité de l’impôt, de revoir le champ d’application aujourd’hui exagérément extensif du taux réduit de TVA applicable aux offres de télévision – tout en garantissant le financement du cinéma –, de diminuer les avantages fiscaux au profit de l’investissement dans des équipements de production d’énergie photovoltaïque, et de délimiter le champ des investissements éligibles aux réductions d’impôt sur le revenu et d’impôt sur la fortune pour souscription au capital de PME afin d’en concentrer les effets sur les activités véritablement risquées.

Il est enfin proposé d’appliquer une réduction de 10 % (« rabot ») sur l’avantage en impôt procuré par les réductions et crédits d’impôt compris dans le champ du plafonnement global des niches, à l’exception des mesures de soutien à l’emploi et au logement social en Outre-mer.

Ainsi, les niches fiscales et sociales seront réduites par le PLF et le PLFSS de plus de 10 milliards d’euros en moyenne sur 2011 et 2012. En ajoutant les autres mesures de recettes incluses dans ces deux textes, l’effort de réduction des déficits publics induit par ces recettes nouvelles sera de 10,9 milliards d’euros en 2011 et 13,6 milliards d’euros en 2012.

Cet effort est réparti de manière équilibrée entre la contribution des ménages et celle des entreprises. En outre, l’ensemble des contribuables participera à l’effort collectif, notamment les plus aisés. La contribution supplémentaire d’un point sur les hauts revenus et les revenus du capital, prévue dans le plan de financement des retraites, et le « rabot » des niches fiscales ne seront pas pris en compte pour le calcul du bouclier fiscal.

Le Gouvernement entend par ailleurs poursuivre les réformes structurelles engagées depuis 2007 pour mettre notre système fiscal au service de l’économie et de la croissance.

A ce titre, il propose de pérenniser le remboursement immédiat de la créance de crédit d’impôt recherche (CIR) pour les PME, afin que leur effort de recherche ne soit pas bridé par leur capacité d’endettement, et d’alléger la fiscalité sur les brevets, afin de favoriser leur exploitation en France. Les dispositifs d’aide à l’accession à la propriété, aujourd’hui multiples, seront fusionnés dans un dispositif unique plus simple, plus efficace et mieux ciblé. Enfin, le développement des territoires ruraux sera encouragé par un aménagement du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique et des régimes d’aide à la création et à la reprise d’entreprises dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) et dans les zones d’aide à finalité régionale (AFR).

Décidé à tirer les conséquences de la crise financière, le Gouvernement propose aussi de renforcer la régulation des marchés financiers, d’une part en soumettant les activités risquées des grandes banques à une taxe systémique, d’autre part, en augmentant les ressources affectées à l’Autorité des marchés financiers pour lui donner les moyens nécessaires à l’accroissement du champ de ses missions.

Enfin, conformément à la clause de rendez-vous prévue par la loi de finances pour 2010, le projet de loi de finances pour 2011 parachève l’importante réforme de la fiscalité locale votée l’an dernier, en proposant divers aménagements qui résultent des travaux d’évaluation menés au cours de l’année 2010, ainsi qu’un renforcement des mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales.

Programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014

Le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État a présenté un projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

Ce projet de loi met en oeuvre, pour la deuxième fois, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a consacré cette nouvelle catégorie de loi appelée à définir « les orientations pluriannuelles des finances publiques ». Il couvre donc l’ensemble des acteurs de la dépense publique : l’Etat, mais aussi les administrations de sécurité sociale et les collectivités territoriales, dans le respect de leurs compétences et de leur autonomie.

La stratégie proposée doit permettre de ramener le déficit public de 7,7% du produit intérieur brut (chiffre attendu pour 2010) à 6% en 2011 et 2% en 2014. Elle doit également permettre de maîtriser l’évolution de la dette publique, qui devrait décroître à partir de 2013.

Pour ce faire, la stratégie écarte toute idée de hausse généralisée des impôts, pénalisante pour la croissance économique, et s’appuie au contraire sur deux leviers. La maîtrise de la dépense publique, d’une part, se traduit par un rythme de croissance annuel sur la période 2011-2014 de +0,8% en volume (hors fin du plan de relance). La progression anticipée des recettes, d’autre part, est le résultat combiné de l’amélioration de la conjoncture économique, qui permet de récupérer les moins-values de recettes observées pendant la crise, et de l’effort de suppression de niches fiscales et sociales engagé en 2011, qui sera poursuivi avec constance sur toute la période 2012-2014.

Le projet de loi de programmation décline ces objectifs pour chacun des acteurs de la dépense publique. Il programme ainsi jusqu’en 2013 par mission l’ensemble des dépenses de l’Etat. Celles-ci seront stabilisées en valeur hors charge de la dette et pensions (« zéro valeur hors dette et pensions ») sur la période, ce qui permettra une progression du total de la dépense de l’Etat y compris dette et pensions légèrement inférieure à l’inflation observée. Les concours de l’Etat aux collectivités locales seront eux aussi stabilisés en valeur. La progression des dépenses d’assurance maladie sera limitée à 2,9% en valeur en 2011, puis 2,8% par an à partir de 2012. L’évolution de la dépense publique intégrera aussi les économies réalisées grâce à la réforme des retraites actuellement en discussion.

Le projet de loi de programmation des finances publiques définit de nouvelles règles de gouvernance pour aider à tenir cette trajectoire. Elles sont au nombre de trois. L’intégralité des surplus de recettes constatés sur la période de la programmation, qu’ils reviennent à l’Etat ou à la sécurité sociale, doit être utilisée pour réduire les déficits publics. Le Gouvernement s’engage sur un montant de recettes minimum à attendre des mesures de suppression de niches fiscales et sociales à réaliser chaque année. Enfin, le projet de loi de programmation des finances publiques interdit aux entités dépendantes de l’Etat de recourir à l’endettement, souvent utilisé comme un moyen de contourner les disciplines budgétaires.

Le projet de loi de programmation est ainsi le support de la stratégie de redressement des finances publiques. Le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 constituent les premières étapes de mise en oeuvre de cette stratégie.